[유성운의 역사정치] 왕안석의 친서민 개혁은 왜 실패했을까

중국 송나라 신종 시대에 활약한 왕안석(王安石)은 중국 역사상 가장 논쟁적 인물입니다. “중국 역사상 가장 위대한 정치가”(량치차오‧梁啓超)에서 “사직(社稷)의 죄인이자 백성의 적(사마광·司馬光)”까지 그를 둘러싼 평가는 극과 극을 오갔습니다. 심지어 그가 당대에 만들어진 『신종실록(神宗實錄)』 ｢왕안석전｣은 세 번 쓰여지며, 두 차례나 내용이 뒤집어지기도 했습니다.

왕안석(王安石). 중국 송대의 정치가로서 희녕변법을 주도했지만 결국 별다른 성과를 거두지 못하고 자신의 변법이 모두 철회되는 과정을 지켜본 뒤 사망했다. 당송 8대가의 자리를 차지할 정도로 문장도 뛰어났다. [중앙포토]

왕안석에 대한 관심은 바다 건너 고려와 조선에서도 뜨거웠습니다. 특히 송대의 역사를 다룬 『송사전(宋史筌)』을 편찬토록 했던 정조는 왕안석에 대한 관심이 각별했는데, 때로는 신하들과 왕안석을 놓고 토론을 벌이기도 했습니다.

“왕안석의 신법(新法)을 혁파한 일은 무엇 때문에 그렇게 서둘렀는가…왕안석은 고집이 너무 지나쳤지만 그 재주야 어찌 세상에 쓸 만한 것이 없었겠는가.”(정조) “왕안석은 뛰어난 재주를 지녔지만 정치를 하는 데 있어서야 어찌 사마광처럼 완전한 사람을 당해낼 수 있겠습니까.”(이지영) “사마광과 왕안석은 서로 비교할 수도 없다고 말하는데 이는 정말로 편협한 것입니다… 어찌 사마광의 재간이 왕안석보다 확실히 뛰어난 점이 있겠습니까.”(체제공) (정조실록(正祖實錄) 32권, 15년 4월 30일)

조선왕조실록 [사진제공=문화재청]

대관절 왕안석은 어떤 인물이었기에 조선에서도 이토록 주목을 받았을까요?

━ 송나라 정계의 최고 스타, 왕안석 서기 1067년, 조욱(趙頊)이 송나라 6대 황제로 즉위합니다. 스무살의 청년 황제는 과거 오랑캐로 치부했던 거란이나 서하에게 평화를 담보로 많은 세비를 바쳐야 하는 현실에 분노했고, 날로 악화되는 국가 재정에 노심초사했습니다. 부국강병을 고민하던 그는 정계의 스포트라이트를 받아온 신진 왕안석을 '구원투수'로 기용하기로 결심합니다. 왕안석은 22살에 진사 시험에 합격해 벼슬길에 올랐는데, 이미 30대 후반에 “경전 해석에서는 따라올 자가 없다”는 평가를 받을 정도로 전 중국에 명망이 널리 퍼져 있었습니다.

송의 영토. 서쪽으로는 서하, 북쪽으로는 요(거란)의 위협 때문에 매년 막대한 공물을 바쳐야 했다. 이는 송나라의 고질적인 재정 악화의 주요 요인이 됐다.

훗날 왕안석의 변법을 모두 뒤엎어버린 일생의 라이벌 사마광조차도 “‘왕안석이 중앙의 발탁을 고사해서 그렇지, 중앙에 나오기만 하면 국정을 훌륭히 주도할 것’이라는 평판이 자자했다”라고 술회했을 정도였습니다.

한동안 지방직만 자처했던 그였지만 황제가 전권을 맡길 의향을 내비치자 자신감을 감추지 않았습니다. “모두가 그대가 이론에만 강하고 세상사를 처리하는 능력이 부족하다고 하던데 정말 그러하오?”(신종) “본디 이론이 실천을 이끄는 법입니다. 소위 이론가라는 자들이 용렬했기 때문에 이론이 실천으로 이어지지 못한다고 오해받은 것입니다.”(왕안석) “이 나라의 개혁을 주도할 적임자는 그대뿐이오.”(신종)

“신이 아니면 누가 나서겠습니까?”(왕안석)

송나라 6대 황제인 신종(神宗). 왕안석을 등용해 야심차게 개혁을 추진했지만 성과를 얻지 못했다. 시법(諡法)에 따르면 칭송할만한 업적이 없어 뚜렷한 특징을 잡기가 모호한 경우에 주로 신(神)자를 붙인다. 중국사에서 조욱 외에 신종이라고 불린 황제는 제위 40년 동안 조정을 돌보지 않았던 명나라의 만력제 뿐이다. [중앙포토]

희녕 2년(1069년), 신종이 왕안석을 부재상격인 참지정사(參知政事)로 발탁하면서 중국에서 가장 유명하면서도 논란이 많은 왕안석의 희녕변법(熙寧變法)이 시작됩니다.

━ 송나라판 친서민대책 '희녕변법(熙寧變法)' 희녕변법이 당대에 많은 반향을 가져왔던 것은 그 내용이 매우 파격적인 친서민정책이었기 때문입니다. 법안 상당수가 국민 다수를 차지하고 있던 농민을 비롯해 도시 경제를 지탱하는 중소상인을 지원하는 내용을 담고 있었습니다.

희녕변법의 대표적 법안들을 간단히 소개해보겠습니다.

왕안석 세력(신법당·新法黨)과 반대 세력(구법당· 舊法黨)가 가장 첨예하게 대립했던 청묘법(靑苗法)은 정부가 상평창(常平倉)에 보관하던 곡식을 춘궁기에 낮은 이자로 빌려준 뒤 가을에 새 곡식이 수확될 무렵 되돌려 받는 방식입니다. 그동안 농민들이 지주들에게 높은 이자를 지불하며 빈곤층으로 전락하는 폐단을 막기 위한 방지책인 셈입니다.

왕안석의 라이벌이었던 사마광. 역사서 『자치통감(資治通鑑)』의 저자이기도 하다. 그는 "함께 어울리며 하루도 즐겁지 않은 적이 없었다"고 말할 정도로 왕안석과 절친하게 지낸 적도 있었다. 변법을 두고 대립할 때도 왕안석 개인에 대해서는 "문장이 뛰어나고 절개와 의리가 있어 많은 이들이 주변에 모여든다"고 평가했다. [중앙포토]

시역법(市易法)은 상평시역사(常平市易司)라는 국영 유통업체를 두고, 물가가 하락하면 상품을 고가로 매수하고 물가가 상승하면 저가로 되파는 방식으로 물가를 안정시키는 방안입니다. 또한 상인들에게 연 2할로 돈을 빌려줬습니다.

균수법(均輸法)은 세제 개혁안입니다. 중국은 전통적으로 각 지역마다 현물을 납부하는 제도가 있었습니다. 문제는 지역마다 사정이 다른데 중앙정부가 이를 고려하지 않고 일괄적으로 거뒀다는 점입니다. 이 때문에 해당 물품을 구하기 어려운 지역에서는 멀리 다른 지방까지 가서 이를 구매하기도 하고 이 과정에서 중간 상인들이 이익을 가로채기도 했습니다.

왕안석은 발운사(發運司)라는 기구를 두고 중앙정부가 필요한 품목을 가장 편리한 곳에서 사들이게 했습니다. 또 남은 것은 물품이 귀한 지역에 팔아 국가 재정에 보태도록 했습니다.

신법을 내놓은 취지는 분명 정부와 백성을 이롭게 하기 위해서였습니다. 왕안석은 이런 개혁을 추진하며 자신만만했습니다. "나는 세금을 더 걷지 않고도 국가 재정을 늘릴 수 있다." ━ 기대와 다르게 흘러간 변법의 좌초 ”온갖 재화들이 수도의 창고에만 쌓여 가고 시중 물가는 수시로 출렁이고 있습니다. 오히려 대지주와 간사한 상인들은 가격 통제를 구실삼아 폭리를 취하고 있어 백성들만 고스란히 피해를 떠안고 있습니다.” 변법이 시행된 지 3년째, 위계종이라는 사람이 다음과 같은 상소를 조정에 올립니다. 2년 뒤엔 정협이라는 관리가 기근에 떠도는 백성들의 처참한 모습을 그린 유민도(流民圖)라는 그림을 황제에게 올려 파장이 일었습니다.

민생을 탄탄하게 해줄 것으로 여겨졌던 희녕변법이 기대와 다른 방향으로 굴러가고 있다는 경고음이 곳곳에서 날아오기 시작했습니다. 왜 이런 일이 벌어졌을까요.

중국 명나라 화가인 주신의 '유민도(流民圖)'. 송나라 정협이 변법의 문제점을 고발하기 위해 유민도를 그려 효과를 본 뒤 이후 중국에서는 유민도가 종종 정치적 목적으로 활용됐다.

'친서민대책'의 핵심인 청묘법부터 보겠습니다. 당초 대지주로부터 영세농을 보호하겠다고 만든 제도였지만 막상 현장에선 부작용이 적지 않았습니다.

과거엔 농민이 대지주와 구두로 가격 협상을 벌여 즉석에서 대출을 받았습니다. 하지만 국가에서 이를 주관하자 신청하고 재가를 받는 복잡한 절차를 거치게 됐습니다. 신청절차를 하나씩 밟을 때마다 탐관오리들에게 뇌물을 찔러줘야 하는 상황이 벌어졌고, 이는 오히려 부자들에게 높은 이자를 뜯길 때보다 못한 상황으로 치달았습니다.

특히 새로운 제도를 빨리 정착시키겠다는 과욕이 사태를 악화시켰습니다. 전국 각지의 주현 정부에 매년 의무적으로 어느 정도 돈을 빌려줘야 한다는 대출 하한 규정을 하달한 것입니다. 가난한 농민들은 물론 중산층이나 부농까지 억지로 곡식을 빌려 이자를 납부해야 하는 코미디 같은 상황이 속출했습니다.

이에 한 간관이 "청묘법은 수탈의 정책이다. 지방에서는 관아에서 돈을 풀고 강제적으로 이자를 내게 하고 있다"고 고발하자 왕안석은 이 간관을 비롯해 이를 비판하는 관료들을 파직시키는 강수로 맞섭니다. 청묘법 파동을 계기로 그간 개혁을 지지했던 구양수 등 유명 인사들이 왕안석에게 등을 돌리게 됩니다.

소동파(蘇東坡). 본명은 소식(蘇軾)이다. 시에 능해 구양수(歐陽脩), 왕안석 등과 친교를 맺으며 당송 8대가로 이름을 날렸다. 하지만 왕안석의 신법에 반대하다가 지방으로 좌천되며 구법당으로 활동했다.

시역법도 마찬가지입니다. 시역사는 당초 물가가 하락하면 고가로 사들이고, 물가가 오르면 저가로 되파는 식으로 시장 가격을 안정시키기 위한 기구였지만 본래 취지와 달리 투기거래상으로 변질됐습니다. 비싸고 잘 팔리는 품목만 집중적으로 사들이는데 바빴습니다. 정부에서 하달한 이윤 지표를 달성하고, 일부를 자기 주머니에 넣을 수 있었기 때문입니다.

왕안석과 같은 시기에 활약한 관료이자 희녕변법을 반대했던 소동파는 이렇게 지적했습니다. “정부가 이미 가격을 높게 책정한데다 품질이 떨어지면 팔 수 없고 뇌물을 바치지 않으면 거래를 행할 수 없었다.…차라리 상인들에게 세금을 징수하는 것에 비하지 못할 것이다.”

균수법에 따라 설립된 발운사아문 역시 전국의 유통망을 독점하는 최대 국영기업이 됐습니다. 희녕변법 후 신종은 32곳이나 되는 궁내 창고에 비단을 꽉 채우고도 모자라 창고를 추가로 지었다고 합니다. 국가의 부가 중앙정부로 지나치게 집중되자 민간경제는 얼어붙기 시작했고, 그 피해는 영세한 농민과 상인에게 더 큰 타격이 됐습니다.

포증(包拯). 송나라의 서울시장에 해당하는 개봉부윤으로 재직할 당시 부정부패에 대해 지위 고하를 가리지 않는 엄격한 판결을 내리며 이름을 날렸다. 포청천(包淸天)으로 더 유명하다. 제도 개혁도 여러 차례 시도했으나 성공을 거두진 못했다. 말단 관리였던 왕안석을 각별히 아꼈다고 한다.

이 때문에 중국의 유명 역사학자 이중톈은 왕안석의 개혁이 좋은 취지에도 불구하고 실패한 이유를 분석하며 다음과 같이 남겼습니다. "탐관오리들이 개혁을 두려워한다는 것은 근거 없는 속설이다. 그들은 개혁을 두려워하지 않는다. 오히려 아무런 일이 없는 상태를 두려워한다. 재물을 착취할 이유도 방법도 없어지기 때문이다. 조정이 병사를 모집하면 군사비를 징수했고, 조정에서 학교를 운영하면 운영비를 받아냈고, 조정에서 도적을 소탕해주면 치안유지비를 징수했다. 상부에서 명령이 떨어지기만 하면 그들은 기회를 틈타 날아가는 기러기 털도 뽑을 태세로 제 잇속만 챙겼다.” (이중톈, 『제국의 슬픔』 中) 왕안석 자신도 청묘법이나 시역법의 폐단에 대해 인정하지 않을 수 없었고, 변법을 추진한 신법당은 이 책임을 놓고 내분이 벌어지기도 합니다. 결국 그를 전폭적으로 지지했던 신종 황제도 변법을 중단했습니다. 희녕변법이 좌초한 것은 대지주 등 기득권층의 반발과 저항도 분명 작용했습니다. 하지만 무엇보다 변법의 헛점과 추진 세력의 미숙함이 결정타였습니다. 북송 시대 이후에도 주희를 비롯해 대부분의 유명 학자나 사대부들이 왕안석에 대해 비판적인 시각을 유지했던 이유입니다.

장하성 청와대 정책실장(왼쪽)이 1월 18일 오전 최저임금 관련 소상공인 의견 청취 및 일자리 안정자금 홍보를 위해 서울 관악구 신림사거리 일대 상점가를 방문해 상인들과 대화를 나누고 있다. [연합뉴스]

문재인 정부가 실시하는 최저임금제 등 각종 정책을 두고 논란이 뜨겁습니다. 정부는 최저임금을 올려 소득주도 성장을 견인할 수 있다고 주장하지만 현장에서는 최저임금을 급격하게 16.4%를 올리면서 나타난 각종 부작용을 우려하는 목소리도 만만치 않습니다. 얼마 전에는 장하성 청와대 정책실장이 최저임금 제도 홍보차 현장 답사를 갔다가 일부 상인들에게 "현실을 너무 모른다"며 냉대를 받기도 했습니다.

강남 부동산 가격을 잡겠다며 내놓은 규제책도 당초 예상과 다른 결과로 이어지고 있습니다.

자칫 희녕변법처럼 '선한 동기'를 앞세워 정책 추진에만 힘을 주다가 현실과의 괴리를 놓치는 것은 아닌지 우려도 생깁니다. 기우로 끝나기를 바랄 뿐입니다. 유성운 기자 pirate@joongang.co.kr

※이 기사는 이중톈 『제국의 슬픔』, 이근명 『 「宋史筌」

에 나타난 王安石과 王安石의 改革』·『왕안석 신법의 시행과 臺諫官』·『王安石 新法의 시행 경과와 舊法黨의 비판』, 도현철 『고려말 사대부의 왕안석 인식』을 참고해 작성했습니다.

관련 태그

관련 T!P

[유성운의 역사정치]